Naar een veilige stad voor iedereen?

In het bestuur van moderne steden staat veel in het teken van het voorkomen van gevaren, afkomstig van criminaliteit, maar ook van de kwetsbaarheid van een steeds meer door technologie gereguleerde smart city. Veiligheid in de stad gaat volgens Wim de Jong niet alleen over gevaren en risico’s. Een werkelijk veilige stad biedt een leefbare omgeving voor iedereen, waarin mensen zich geborgen weten.

Sinds een aantal jaren publiceert het blad The Economist een Safe Cities Index, waarin de veiligheidsscore van steden van over de hele wereld wordt vergeleken op digitaal, gezondheids-, infrastructureel en persoonlijk gebied. Amsterdam tikte hierin onlangs een vierde plaats aan, achter Tokio, Singapore en Osaka. De onderzoekers schrijven dat veiligheid op al deze gebieden samenhangt: een stad waar vrouwen ’s avonds over straat durven te lopen – volgens hen een goed criterium voor veiligheid – is ook een stad waar je niet het risico loopt op grote ongelukken, waar als ongelukken onverhoopt toch gebeuren het ziekenhuis bereikbaar en betaalbaar is, en waar de onzichtbare digitale infrastructuur goed functioneert, van stoplichten tot de beveiliging van digitaal aangestuurde energiecentrales.

De hoog scorende steden hebben evenwel één ding gemeen: een veilige stad is een goed bestuurde stad. Deze bevinding noemt The Economist ‘unsurprising’. Zij wordt echter gauw over het hoofd gezien. Wil een stad weerbaar zijn – resilience is een van de bestuurlijke toverwoorden van de laatste jaren – voor rampen en andere problemen, dan moet zij transparant worden bestuurd en een laag niveau van corruptie hebben. Ook stellen de onderzoekers dat om goed om te kunnen gaan met crises wanneer die zich aandienen, er sprake moet zijn van sociale verbondenheid.

Veiligheid, zo blijkt, is niet alleen negatief gericht, op het buiten houden en afweren van problemen. Mede om die problemen te lijf te gaan is veiligheid ook een positief doel, waarin geborgenheid en inclusie een grote rol spelen. De Open Universiteit publiceerde onlangs het boek De veilige stad als collectief doel. In voor een breed publiek toegankelijke essays verkent het die twee kanten van veiligheid in het bestuur van de moderne stad. In veel van de onderzoeksprojecten die eraan ten grondslag liggen wordt samenwerking met lokale bestuurders opgezocht.

Ondermijning
Wie het nieuws rondom criminaliteit en politie volgt, kan momenteel niet om het thema van ondermijning heen. Volgens sommigen dreigt het zelfs zo’n containerbegrip te worden dat het een hol vat wordt waar iedereen iets van zijn gading in kan stoppen – iets dat overigens ook dreigt voor begrippen als veiligheid en resilience.

Criminoloog Emile Kolthoff laat in zijn bijdrage aan De veilige stad als collectief doel zien dat ondermijning wel degelijk ergens over gaat: het aantasten van de fundamenten van het vertrouwen in de rechtsstaat, doordat georganiseerde criminaliteit infiltreert in een ongeorganiseerde overheid. Brabantse burgemeesters luiden sinds 2015 de noodklok over het infecteren van legale structuren, van het bedreigen en intimideren van bestuurders en het infiltreren in de volksvertegenwoordiging en ambtenarij, tot het gebruiken van makelaars en accountants als dekmantel. Ondermijning knaagt zo aan de fundamenten van precies dat vertrouwen waar The Economist het over heeft.

De burgemeester heeft een steeds belangrijkere rol gekregen als crime fighter, maar zoals uit het geval van de Haarlemse burgemeester Jos Wienen blijkt, komt hij dan ook in de vuurlinie terecht. Kolthoff betoogt niettemin dat de burgemeester, beter dan de officier van justitie, leiding kan geven aan een integrale bestuurlijke aanpak van ondermijning. Met alleen het strafrecht komen we er niet.

Kolthoff denkt dat bijvoorbeeld de grootschalige problematiek van wietkwekerijen en achterstandsbuurten wel eens het beste zou kunnen worden opgelost door ‘strakke monitoring, strikte handhaving, werkgelegenheids- en onderwijsprojecten en het opwaarderen van buurten’, in plaats van door het ontruimen van panden met behulp van de Opiumwet. Om aan deze majeure, langdurige dreiging het hoofd te bieden, adviseert hij het gebruik van stevige middelen zoals het verbieden van motorclubs en het gebruik van de wet BiBob door kleinere gemeenten; meer nog pleit hij voor het investeren in maatschappelijk draagvlak, door met burgers samen te werken in de strijd tegen ondermijning, in plaats van te suggereren dat men de zaak onder controle heeft.

Sinds midden jaren tachtig is de concentratie in het criminaliteitsbeleid verlegd van het strafrecht naar een dergelijk beleid van ‘integrale bestuurlijke preventie’. Kolthoff wijst er al op dat ervoor moet worden gewaakt dat lokale bestuurders met behulp van het bestuursrecht om de rechten van verdachten heen gaan werken.

In de risicomaatschappij waar wij in leven, gebeurt dat sindsdien wel steeds vaker, aldus rechtsfilosofe Litska Strikwerda. We leven in een controlecultuur, waarin agenten op publieke locaties afwijkend gedrag spotten, er met datasystemen aan preventie van criminaliteit wordt gewerkt en steeds eerder wordt ingegrepen: in het veiligheidsbestuur, dat zich uitstrekt tot onderwijs en gezondheidszorg, is steeds meer een voorzorgcultuur ontstaan, vanuit de gedachte ‘beter voorkomen dan genezen’. De overheid stimuleert ook een rol van burgers als informele medewerkers in de vorm van WhatsApp buurtpreventiegroepen.

Surveillancestaat
Strikwerda betoogt evenwel dat het bestrijden van risico’s zelf allerlei risico’s met zich meebrengt. Het veronderstellen van onschuld tot het tegendeel bewezen is moet een kernprincipe blijven, ook van stedelijke veiligheid. Het hek is van de dam als we bijvoorbeeld ‘dreigend rondhangen’ al strafbaar gaan stellen. Bovendien komt het recht op privacy in gevaar.

Elders in het boek wordt zo ook over buurtpreventie opgemerkt dat waakzame burgers zeker een bijdrage kunnen leveren aan veiligheid. Vigilantisme, en eigenrichting door burgerwachten, ligt daarbij echter wel op de loer. Een afschrikwekkend voorbeeld van de mogelijke gevaren van algoritmes bij predictive policing is het schandaal rond SyRI (Systeem Risico Indicatie), waarbij de gemeente allerlei gegevens van ‘probleemwijken’ Hillesluis en Bloemhof aan elkaar koppelde om uitkeringsfraude te bestrijden. De ingebouwde vooroordelen in het systeem wezen inwoners van kwetsbare wijken al bij voorbaat als mogelijke fraudeurs aan. Een VN-rapporteur sprak van een ‘technologische surveillancestaat’.

Criminele wijk
Strikwerda signaleert nog een bijkomend risico van dit soort systemen. Het is verleidelijk om met de gigantische hoeveelheden beschikbare data deze allemaal in een systeem te stoppen dat we niet meer kunnen overzien. Het antwoord op de vraag waarom een bepaalde wijk crimineler is dan een andere wordt: omdat de computer het zegt. Het algoritme van SyRI wordt geheimgehouden, wat dubieus is, maar het verlies van menselijke controle over dit soort systemen is pas echt een dystopisch scenario. Zo, de film waarin Tom Cruise door een pre-crime systeem wordt achtervolgd omdat het ‘weet’ dat hij een moord gaat plegen.

SyRI maakt mooi inzichtelijk hoe veiligheid als bestrijding van gevaren, zoals misbruik van overheidsgeld, en ook wel ondermijning, kan gaan knagen aan het vertrouwen en de sociale verbondenheid waar The Economist het over heeft. Die laatste wordt ook bedreigd door het proces van gentrificatie, dat mensenrechtenspecialist Wendy Guns in haar bijdrage beschrijft aan de hand van Rotterdam. Volgens haar hebben individuen een recht op de stad, dat echter door het financieel steeds ontoegankelijker maken van die stad steeds meer wordt ondergraven. De gemeente associeert leefbaarheid met bestrijding van criminaliteit en overlast. Het beleidsmantra van de laatste jaren is dat een heterogene samenstelling van de wijk bijdraagt aan het terugdringen van antisociaal gedrag. De Woonvisie 2030 voorziet in sloop van corporatiewoningen waarvoor koopwoningen worden teruggebouwd. De obsessie van de gemeente Rotterdam met het aantrekken van hogere inkomens leidt tot een bevolkingspolitiek die de stad steeds exclusiever maakt. Het verdrijven van inwoners naar buitengebieden – die we zouden kunnen aanduiden als de banlieuisering van Nederlandse steden – brengt door de grotere afstand tot voorzieningen de individuele veiligheid van inwoners in het gedrang, en daarmee ook die van de stad: een veilige stad kent een diverse bevolkingssamenstelling zonder al te grote ongelijkheid.

Een goed beeld van de drijvende logica achter deze ontwikkelingen komt ten slotte naar voren in een bijdrage van amerikanist Frank Inklaar over mega-evenementen als het Dickensfestival in Deventer en Sail Kampen. We leven in een beleveniseconomie, waarin mensen niet meer gewoon producten kopen maar een experience willen. Bij de beveiliging van grote evenementen blijkt dat deze belevenis zoveel mogelijk wordt gefaciliteerd op een gestroomlijnde manier die doet denken aan Disney-themaparken: een gecontroleerde omgeving, waarbij het publiek door de (toegangs)prijzen al is geselecteerd, en een strak gereguleerde gang door de verschillende plekken in het themapark.

Het doet sterk denken aan de Visie binnenstad die de gemeente Amersfoort in 2017 formuleerde: in tijden waarin je alles op internet kunt bestellen, is de enige reden om nog naar de binnenstad te gaan dat je daar wordt vermaakt. De prettige belevenis, het drinken van een speciaal biertje op het marktplein, moet niet worden verstoord door zwervers die het publiek aanklampen. Cameratoezicht en een leger handhavers dragen net als in een themapark bij tot een rimpelloze zaterdagmiddag.

Vrijsteden
Het geeft allemaal aan dat een gemeentelijk bestuur dat veiligheid alleen wil bevorderen ten dienste van het ‘juiste’ soort inwoners in feite een schijnveiligheid creëert. Een werkelijk veilige stad is inclusief ten opzichte van al haar bewoners. In de Verenigde Staten zijn er zogenaamde sanctuary cities, naar voorbeeld van de ‘vrijsteden’ die in de middeleeuwen als toevluchtsoord golden voor mensen op de vlucht voor de wet. Sanctuary cities zoals San Francisco en New York liggen met Trump in de clinch omdat ze een eigen koers varen ten opzichte van immigranten zonder papieren. Ze zijn ervan overtuigd dat het de veiligheid van iedereen ten goede komt als deze mensen toegang hebben tot voorzieningen en misdaden bij de politie aan durven te geven. In Nederland gedraagt Amsterdam zich bijvoorbeeld in de bed, bad, brooddiscussie op een vergelijkbare eigenzinnige manier.

Het woord veiligheid is etymologisch verwant aan felig (beschermen) maar ook aan faele, dat goed, dierbaar of getrouw betekent. Zoals de veilige stad als collectief doel suggereert bevindt deze zich ergens tussen orde en geborgenheid. Beide worden op hun eigen manier uitgedaagd: terroristen bedreigen de orde, toeristen worden steeds meer gezien als bedreiging voor geborgenheid. Orde en geborgenheid zijn echter onlosmakelijk verbonden, want zonder dat álle bewoners mede een recht krijgen op de stad, blijft orde een illusie.

Gepubliceerd in Binnenlands Bestuur, week 45 (2019) 26-28